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  • DESCENTRALIZACIÓN ALREDEDOR DE PROPÓSITOS COMUNES DE LOS COLOMBIANOS

    XXIII asamblea de gobernadores.

    Cartagena de Indias, 12 defebrero de 1999.

     Apreciados Gobernadores:

    La reunión de Gobernadores que hoy culmina ha sido un excelente escenario para debatir los temas que a todos nos interesan y que hacen parte del cambio que nuestros compatriotas están anhelando y que como gobernantes debemos adelantar.

    Quiero invitarlos, hoy, a pensar en el valor de la reflexión. Hoy, nuestro proceso de paz se encuentra en un período de provechosa reflexión. Estoy convencido de que estos tiempos se deben considerar oportunidades que nos permitan recorrer con certeza y paciencia la larga travesía hacia la paz.

    En ese recorrido, mi Gobierno camina con liderazgo, con responsa- bilidad, sin protagonismo ni espectacularidad para conquistar la convivencia, la tolerancia y el respeto.

    Para ello, hoy quisiera pedirles, de nuevo, en nombre de todos los colombianos que se pongan la mano en el corazón para que compartan lo que les voy a decir: Los colombianos sabíamos que se iban a presentar momentos en los que el camino aparece más azaroso y que nadie está a salvo de ellos.

    Y que es mejor mantenerse siempre luchando por los ideales en los que se cree, que ser derrotado sin siquiera saber por qué sé está luchando. y es que, al final del día, en nuestra lucha por la paz todos somos vencedores.

    Con ese propósito estoy trabajando personalmente en la estructuración y consolidación de un Acuerdo de Unidad Nacional en el que convoquemos a todas las fuerzas vivas de Colombia. Vengo haciendo un llamado a los dirigentes de las distintas fuerzas políticas, de la iglesia, de los diferentes sectores económicos y de nuestra sociedad civil para que con todos ellos, acompañados del anhelo de paz de los colombianos, desarrollemos compromisos acerca del respeto a los derechos humanos, el paramilitarismo, la corrupción y la sustitución de cultivos ilícitos entre otros temas que serán tratados en las mesas de diálogo con la insurgencia.

    La paz de Colombia es de todos y para todos, por eso este acuerdo debe ser amplio y permitirá llegar a los consensos que nos permitan avanzar en el camino de la paz.

    Ustedes hacen parte de ese gran Acuerdo de Unidad Nacional. Como voceros de las regiones deberán trabajar arduamente en la elaboración de propuestas que contribuyan a su desarrollo.

    Señores Gobernadores:

    Hoy quiero plantearles la forma como ustedes pueden continuar aportando al plan de desarrollo para que así sus regiones se encaminen hacia el cambio que Colombia necesita.

    Todas las regiones, en general, y ustedes, en particular, tuvieron la oportunidad de expresar francamente sus inquietudes sobre las Bases del Plan de Desarrollo que presentamos a la opinión pública a comienzos de noviembre pasado. Luego de haber recogido esos comentarios, hace ocho días el Gobierno Nacional presentó al Congreso de Colombia el Plan de Desarrollo.

    En los próximos meses, el legislativo se encargará de estudiar y de- batir cuidadosamente las políticas, programas y proyectos conteni- dos en el plan. También contribuirá a que se oriente de acuerdo con las necesidades y las preferencias de las regiones del país, con crite- rios de eficiencia y equidad.

    Queremos, sin embargo, que la discusión no se limite a la distribución de los recursos que van a ser incluidos en el Plan de Inversiones para los próximos años. La grave situación de las finanzas públicas, que ya ha sido ampliamente explicada en este foro, haría de esta labor una tarea muy poco reconfortante. También, porque para mi gobierno son de igual importancia las políticas sectoriales incluidas en el Plan.

    En el caso de adaptarse, varias de ellas se constituirán en novedosas reformas que deben cambiar profundamente el funcionamiento y la organización de nuestra Nación, acercándola con mayor rapidez y con definitiva permanencia a nuestro objetivo del crecimiento con justicia social.

    Es fundamental que ustedes conozcan estas políticas y las asimilen como propias. En buena parte los afectan en la medida en que ustedes son, de acuerdo con los principios fundamentales que guían mi gobierno, “corresponsables” y copartícipes de su desarrollo.

    Tal como lo he dicho, en ocasiones difíciles se escuchan voces que claman por un regreso a la centralización. No es raro que, cuando se presentan crisis en las finanzas públicas, tendamos a distraernos de los grandes objetivos; a olvidarnos de las metas que se buscaban con la descentralización, tales como la ampliación de la participa- ción democrática y la puesta a punto de un Estado más eficiente y próximo al ciudadano. Pero, por difícil que sea la situación financie- ra de la Nación, sin lugar a dudas, sería un error histórico imperdonable dar marcha atrás en este proceso.

    El proceso de descentralización es, pues, irreversible.

    El primer paso para seguir adelante es darle a las distintas regiones del país los medios para asumir sus nuevas responsabilidades. Es así como para este año, el situado fiscal aumentó en un 32% con res- pecto al año anterior.

    Adicionalmente, la Reforma Tributaria aprobada recientemente in- cluyó mayores recursos a los departamentos y municipios. Así ocurrirá con la unificación del impuesto de timbre y el de circulación y tránsito, la sobretasa a la gasolina y a la tarifa al ACPM. Adicionalmente, la reforma alivia, en parte, la difícil situación de endeudamiento de algunas entidades territoriales.

    Esta tarea apenas comienza. Vamos a seguir fortaleciendo las estructuras de los ingresos de las regiones. Los impuestos más significativos del orden departamental son impuestos al consumo. Estos son los más afectados por el contrabando y la ineficiencia en la administración y el recaudo. Hay que admitir que los gobiernos de- partamentales podrían aumentar sus niveles de tributación a través del incremento de tarifas, la modernización de la administración tributaría. la maximización de las bases gravables en algunos impuestos y el fortalecimiento del control a la evasión fiscal. Es por eso que el esfuerzo que hacemos como gobierno central debe ser complementado con labores similares en los departamentos y municipios.

    Debemos contar con un sistema tributario más moderno, simplificado y coherente. Con un uso adecuado a las tasas, los departamentos y especialmente los municipios, podrán recuperar los costos asu- midos en la prestación de servicios públicos, mejorando la calidad y la gerencia.

    También debemos recordar que un manejo poco responsable del en- deudamiento atenta contra la democracia local pues limita las posibilidades de desarrollar los planes de gobierno de las administracio- nes futuras. El gobierno nacional promoverá una modificación a la Ley 358 de 1997, de tal forma que los límites que determinan la capacidad de endeudamiento no se desatiendan.

    Al mismo tiempo, avanzamos en el diseño de mecanismos para que, hacia el futuro, departamentos y municipios mayores, con capacidad de endeudamiento, puedan tener acceso más directo a créditos internacionales, en mejores condiciones que las del crédito interno. Señores Gobernadores: el salto a la descentralización implica también que las regiones puedan acceder a estos créditos.

    Adicionalmente, el país debe seguir la tendencia internacional de explotar de forma más eficiente el monopolio de los juegos de azar para generar importantes recursos que son de los departamentos y que deben ayudarles a financiar la salud.

    Mi gobierno propone una estrategia que garantice la maximización de los recursos y su distribución equitativa entre los departamentos. Ello implica la unificación de esfuerzos alrededor de lo que se- ría, por ejemplo, un gran juego de lotto nacional de propiedad de los departamentos, cuyas utilidades sean distribuidas equitativamente entre ellos.

    Esta ha dado excelentes resultados en países como Inglaterra o Ar- gentina. Debe ir combinada, eso sí, con más autonomía de las regiones y localidades, allí en donde puede existir mayor control sobre los juegos que son locales por definición. Naturalmente esta pro- puesta permite mantener la libertad de los departamentos en materia de loterías.

    Finalmente, estamos avanzando en la preparación de un paquete de medidas que aseguren mayor eficiencia en el uso de las transferencias del gobierno nacional destinadas a financiar educación y salud y, de esta manera, alcanzar altos niveles de cobertura y calidad. Se trata de una reforma de la Ley 60 de 1993, con el fin de distribuir estas transferencias con criterios de equidad, que tengan en cuenta la demanda efectiva por estos servicios y el costo unitario de prestarlos.

    Como pueden darse cuenta, todas estas medidas son pasos reales en la dirección de “ponerle dientes” a la descentralización. Pero se re- quieren acciones que, además de fortalecer los ingresos, permitan una racionalización de gastos dentro de estrategias integrales de ajuste fiscal.

    El nivel nacional está desajustado en su estructura con respecto al modelo descentralizado ordenado por la Constitución de 1991. Este desajuste será corregido, en uso de las facultades extraordinarias que nos concedió el Congreso en diciembre. De la misma forma, los departamentos han incrementado su estructura administrativa crean- do una serie de dependencias asociadas a las competencias del nivel municipal y originando duplicidad de funciones. De esta forma se evitará que funcionarios de distintos niveles actúen en forma descoordinada frente a los departamentos y municipios.

    Debemos dejar de considerar que la solución de cualquier problema consiste en la creación de una institución: que no existe el deporte sin un ministerio del deporte o que no hay agricultura sin que exista una secretaría de agricultura en el departamento o una UMATA en el municipio. Salvo contadas excepciones, las plantas de personal de los departamentos están sobredimensionadas. En 1996, por ejemplo, mientras el Departamento del Atlántico tenía poco más de 2 empleados por cada 10.000 habitantes, San Andrés tenía 163, Sucre 26, Cundinamarca 24, Santander, Meta y Antioquia 18. Los nuevos departamentos, por su lado, tenían entre 40 y 60.

    La mayor autonomía en el manejo de los recursos departamentales han determinado decisiones frecuentes de endeudamiento. Estas han generado un acelerado proceso de adquisición de deuda gracias a la posibilidad de pignorar como garantía algunos impuestos, rentas y transferencias. Las altas tasas de interés incrementaron dramáticamente los costos del endeudamiento, agravando la situación de aque- llos departamentos con niveles de deuda muy grandes como el Valle del Cauca, Santander, César y Nariño.

    Por último, la carga pensional de las entidades territoriales ha llega- do a niveles prácticamente inmanejables.

    Si bien es cierto que algunos departamentos han realizado importantes esfuerzos efectuando ajustes institucionales, es necesario seguir impulsando medidas de ajuste fiscal y reestructuración institucional tendientes a darle viabilidad a los departamentos y municipios y asegurar que los servicios que el Estado presta, lleguen efectivamente al ciudadano.

    En esto no puede haber lugar a vacilación: las políticas centrales del plan de desarrollo dependen directamente de acciones que deben adelantar los departamentos y municipios. Las políticas en educación y salud, vivienda y saneamiento básico, infraestructura y exportaciones, paz y desarrollo que hacen parte del Cambio para construir la paz, han sido diseñadas para la participación activa de las regiones.

    Quiero ilustrar esta afirmación señalando las acciones que corres- ponden a los gobernadores en unas pocas políticas, en especial las de educación y salud, que son pilares del plan. En estos, la descentralización es, por excelencia, un principio inviolable.

    Tenemos el propósito de asegurar la cobertura universal y la mejo- ra permanente en educación básica. En términos concretos, prácticos y transparentes, esto se debe traducir en el derecho de todos los municipios de cada departamento a obtener recursos equitativos para la atención de los niños de cero a noveno grado.

    Para llegar a esta meta los departamentos tienen tareas de gran importancia. Por un lado, promoviendo la reasignación de las plazas docentes en cada municipio, de acuerdo con el número de niños atendidos por las escuelas y colegios públicos y asegurando la ampliación de la cobertura. Por el otro, redistribuyendo los docentes de manera equitativa entre municipios, en contra de la tendencia actual que los concentra en las capitales de los departamentos y en las gran- des ciudades.

    Como ya lo anoté, el papel de los gobernadores en este proceso es fundamental: deben mostrar equidad en la distribución de los docentes por municipio e informar ampliamente a los ciudadanos para que el mismo criterio se aplique a todo nivel; deben asegurar que exista una adecuada orientación a los padres de familia y demás instancias de la sociedad civil para que ellos hagan el seguimiento del gasto público; y deben asegurar que los niños más pobres tengan acceso a la educación.

    No puedo dejar pasar esta oportunidad sin rechazar de manera enfá- tica el atentado a la Universidad de Antioquia. El respeto a los plan- teles educativos es base de nuestra democracia; ellos no pueden convertirse en escenarios del conflicto armado. Las universidades y colegios son la más clara expresión de la libertad de pensamiento y por ningún motivo esta puede ser intimidada por la violencia.

    En materia de salud, los retos no son inferiores. Aquí las metas ha- cia la afiliación universal de la población de escasos recursos al régimen subsidiado y el acceso al plan de atención básica acompañado de la garantía de sostenibilidad financiera del sistema están, puede decirse, en sus manos.

    Al igual que ocurre en educación, es necesario acelerar los cambios y las reformas técnicas y administrativas que nos lleven a óptimos niveles de eficiencia. Sólo con eficiencia podremos garantizar que los recursos nacionales y un adecuado recaudo de las rentas cedidas, permitan la universalización del acceso a los servicios de salud a todos los colombianos.

    Las tareas de los departamentos son claras a este respecto. Tienen que asegurar que los afiliados al régimen subsidiado sean los habitantes más pobres de las regiones evitando la corrupción en el sistema. Deben garantizar que los ciudadanos tengan adecuada información sobre sus deberes y derechos y que la salud preventiva gane cada día más importancia dentro del sistema. Tienen que coordinar con el Ministerio de Salud y con los municipios la naturaleza y el alcance del plan de atención básica. y, por encima de todo, tienen que apoyar e impulsar permanentemente a los municipios para que avancemos en la conversión de los hospitales públicos en empresas sociales del Estado y en la transición hacia el sistema de subsidios a la demanda ordenada en la Ley.

    El modelo, sin embargo, va más allá de la educación y la salud. También es posible encontrarlo en el diseño de buena parte de la política de infraestructura vial. En efecto, la Ley 105 de 1993 desarrolló, en materia de vías, el esquema de descentralización consagrado en la Constitución de 1991, al determinar que las redes viales secundarias y terciarias estarán a cargo de los gobiernos departa- mentales y municipales. El plan de desarrollo contempla medidas para solucionar los problemas financieros y de gestión que han impedido llevar a la práctica este mandato legal.

    Esto se buscará mediante dos mecanismos. De una parte, un esquema auto sostenible de financiamiento a través de recursos del Fondo Nacional de Regalías, la sobretasa a los combustibles y otros recursos de crédito externo. De otra, un programa para fortalecer la planeación y la gestión vial de los entes territoriales. Con esto y su colaboración, señores gobernadores, esperamos que en dos años la descentralización vial sea también una realidad en el país.

    El logro de las metas ambiciosas que tenemos, por ejemplo, en vivienda yagua potable y saneamiento básico, fundamentales para avanzar en la erradicación de la pobreza está también, en buena medida, en manos de los gobiernos regionales, y en especial de los alcaldes. El apoyo técnico y la coordinación de los gobernadores son, sin embargo, esenciales para alcanzar los objetivos de estas políticas.

    El plan de desarrollo es amplio en el diseño del marco institucional y financiero necesario para que las regiones y sus habitantes asuman el papel que les corresponde si queremos beneficiar, como está expresado en el plan, a más de cinco millones de colombianos con un mejor servicio de acueducto y alcantarillado y construir las qui- nientas mil viviendas que nos hemos propuesto.

    No puedo dejar de mencionar, ya para finalizar, el amplio e importante papel que también les corresponde a los departamentos en la estrategia que hemos diseñado para reactivar y hacer sostenible el crecimiento económico convirtiendo a las exportaciones en uno de sus motores.

    Esta estrategia hace más relevante que nunca el concepto de competitividad regional, la que sólo se logrará si las regiones asumen como suyo el objetivo de reunir esfuerzos privados, estatales y comunitarios para aumentar la oferta exportable que puede generarse en cada rincón de nuestro territorio. El reto de dejar a un lado los egoísmos departamentales para pensar en términos de región, constituye la base para aumentar la competitividad de nuestras economías en el mundo globalizado que debemos enfrentar.

    En todo este proceso, la descentralización, recoge la substancia de los compromisos que subyacen el Cambio para Construir la Paz.

    Lejos de ser un mecanismo para delegar responsabilidades a las re- gionales y abandonarlas a su propio destino, es el instrumento ideal para aunar esfuerzos alrededor de los propósitos comunes de los colombianos. y, por encima de todo, invitarlos a participar en la construcción de nuestro país.

    Señores gobernadores:

    Las regiones juegan un papel central en este proceso. La invitación a participar en él, primero que todo, va a los mandatarios regionales. Cuento con ustedes tanto como ustedes cuentan conmigo.

    Amigos:

    Hoy es la mejor oportunidad para agradecer la ayuda que ustedes han dado a nuestros hermanos de la zona cafetera. Han pasado pocas semanas después de la tragedia y ya podemos ver cuánto hemos avanzado en la reconstrucción de esa región.

    Hemos limpiado los escombros, hemos comenzado a levantar hogares, escuelas e iglesias y lo seguiremos haciendo. Estoy seguro que cada uno de los habitantes de los municipios del eje cafetero van a demostrar su coraje para salir adelante.

    Quiero agradecer en nombre de todos los colombianos pero, en especial, de quienes sufrieron las consecuencias de la tragedia, el empeño, la dedicación y la valentía con la que han actuado en estos días los gobernadores de la zona cafetera. También quiero agradecerle a todos los gobernadores los esfuerzos y la colaboración en esta tragedia así como la ayuda que en adelante seguirán prestando a esa gran región cafetera.

    Ustedes han demostrado las mejores virtudes del colombiano solidario y han sabido reflejar este espíritu en el pueblo para el cual trabajan.


    Lugar y fecha

    Bogotá, Colombia
    12 de febrero de 1999

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